(Vibizmedia-Kolom) Ada sebuah pelajaran penting dari tragedi 11 September 2001 yang sering kali luput dari perhatian. Pelajarannya bukan hanya tentang bagaimana sebuah negara menghadapi serangan teror, tetapi juga tentang bagaimana sebuah negara mengambil keputusan ketika berada dalam tekanan, ketakutan, dan tuntutan publik untuk segera bertindak. Dalam situasi seperti itu, keputusan yang diambil biasanya sangat dipengaruhi oleh emosi, persepsi ancaman, serta keinginan untuk menunjukkan bahwa pemerintah mampu mengendalikan keadaan. Di sinilah persoalan pengambilan keputusan menjadi sama pentingnya dengan persoalan keamanan itu sendiri.
Serangan 9/11 memberikan kejutan yang luar biasa bagi Amerika Serikat. Serangan tersebut memiliki skala dan dampak visual yang belum pernah dialami masyarakat Amerika sebelumnya, sehingga tekanan politik untuk memberikan respons yang tegas sangat besar. Reaksi awal tentu dapat dipahami: pelaku harus dihukum dan kemungkinan terjadinya serangan berikutnya harus dicegah. Namun, kajian RAND menunjukkan bahwa respons terhadap tragedi tersebut kemudian berkembang menjadi kebijakan yang jauh lebih luas, dengan konsekuensi biaya, politik, dan strategis yang berlangsung selama bertahun-tahun.
Ketika Krisis Mendorong Keputusan Besar
Dalam situasi krisis, pemerintah biasanya mendapat tekanan untuk melakukan sesuatu sekarang juga. Masyarakat ingin melihat tindakan, politisi ingin menunjukkan ketegasan, sementara aparat keamanan dituntut memastikan tidak ada ancaman yang terlewat. Kondisi seperti ini sangat manusiawi, tetapi dapat membuat proses pengambilan keputusan menjadi kurang hati-hati. Ukuran keberhasilan kemudian berisiko bergeser, dari pertanyaan apakah kebijakan tersebut benar-benar efektif menjadi pertanyaan apakah pemerintah terlihat sedang melakukan sesuatu untuk menjawab rasa takut masyarakat.
Setelah Afghanistan, Amerika Serikat kemudian memperluas responsnya ke Irak, sementara sumber daya dan perhatian yang diperlukan untuk menghadapi persoalan Afghanistan ikut terbagi. Perang yang awalnya diarahkan untuk menghancurkan jaringan teror kemudian berkembang menjadi agenda yang lebih luas, termasuk pendudukan dan pembangunan kembali institusi negara. Perkembangan tersebut menunjukkan bagaimana keputusan yang lahir dari sebuah krisis dapat berkembang jauh melampaui tujuan awalnya.
Pelajaran pentingnya sebenarnya sederhana: keputusan besar tidak selalu menjadi lebih baik hanya karena dibuat dengan cepat. Dalam keadaan darurat, kecepatan memang dapat menjadi kebutuhan, tetapi kecepatan seharusnya tidak otomatis menjadi dasar untuk menentukan strategi jangka panjang. Ketika tekanan mulai berkurang dan informasi semakin lengkap, pemerintah seharusnya memiliki ruang untuk menguji kembali asumsi yang digunakan ketika keputusan pertama kali dibuat. Jika evaluasi tersebut tidak dilakukan, tindakan yang semula bersifat sementara dapat berubah menjadi komitmen permanen yang semakin sulit dihentikan.
Harga Sebuah Keputusan Tidak Hanya Berupa Uang
Pengalaman Amerika setelah 9/11 menunjukkan bahwa biaya sebuah kebijakan keamanan tidak hanya dapat dihitung dalam bentuk anggaran negara. Respons terhadap terorisme juga dapat menimbulkan biaya terhadap kebebasan sipil, persepsi masyarakat internasional, serta opportunity cost atau kesempatan yang hilang karena sumber daya telah diarahkan kepada pilihan tertentu. Artinya, ketika sebuah negara mengeluarkan begitu banyak sumber daya untuk satu jenis ancaman, ada bidang lain yang mungkin kehilangan perhatian dan pembiayaan.
Konsep opportunity cost ini sebenarnya sangat mudah dipahami dalam kehidupan sehari-hari. Ketika pemerintah memilih satu strategi, berarti ada strategi lain yang mungkin tidak memperoleh anggaran, waktu, perhatian, dan tenaga dalam jumlah yang sama. Karena itu, sebuah kebijakan tidak cukup dinilai hanya berdasarkan apakah kebijakan tersebut dapat dilaksanakan atau terlihat tegas. Pemerintah juga perlu mempertanyakan apa yang harus dikorbankan, berapa lama pengorbanan tersebut berlangsung, dan apakah hasil akhirnya benar-benar sebanding dengan biaya yang telah dikeluarkan.
Hal tersebut menjadi semakin penting ketika pemerintah menghadapi ancaman yang dianggap sangat besar. Dalam kondisi takut, kecenderungan yang muncul adalah menganggap bahwa semakin banyak sumber daya yang dikeluarkan untuk keamanan, maka masyarakat akan semakin aman. Padahal, hubungan tersebut tidak selalu sesederhana itu. Biaya kontraterorisme dapat menjadi sangat besar, sementara efektivitas berbagai program sering kali tidak mudah diukur apabila pemerintah tidak sejak awal menentukan ukuran keberhasilan yang jelas.
Ketika Kehati-hatian Justru Menjadi Beban
Dalam kehidupan sehari-hari, prinsip ini sebenarnya mudah dibayangkan. Bayangkan sebuah perusahaan mengalami satu masalah besar yang membuat manajemen khawatir masalah tersebut akan terulang. Karena ingin memastikan keamanan, manajemen kemudian membuat begitu banyak prosedur baru sehingga hampir setiap keputusan membutuhkan persetujuan berlapis. Semua kemungkinan harus diperiksa, semua risiko harus diminimalkan, dan tidak boleh ada kesalahan sedikit pun. Pada akhirnya, perusahaan memang menjadi lebih berhati-hati, tetapi belum tentu menjadi lebih efektif.
Hal yang sama dapat terjadi pada negara. Keamanan memang penting, tetapi keamanan tidak pernah berdiri sendiri dalam kehidupan sebuah masyarakat. Ada ekonomi yang harus tetap berjalan, kebebasan sipil yang harus dijaga, anggaran negara yang harus digunakan secara bijaksana, serta hubungan internasional yang harus dipelihara. Jika seluruh perhatian hanya diarahkan pada satu jenis ancaman, pemerintah dapat kehilangan kemampuan untuk melihat biaya dan persoalan lain yang muncul sebagai akibat dari respons tersebut.
Pentingnya strategi keamanan yang berkelanjutan dan dapat diukur. Kebijakan keamanan tidak seharusnya hanya dinilai dari seberapa besar program tersebut atau seberapa banyak anggaran yang diserap, tetapi dari apakah program tersebut benar-benar menghasilkan peningkatan keamanan yang dapat dibuktikan. Pengukuran seperti ini menjadi penting agar pemerintah dapat mengetahui kapan sebuah kebijakan perlu dilanjutkan, diperbaiki, dikurangi, atau bahkan dihentikan apabila manfaatnya tidak lagi sebanding dengan biayanya.
Ancaman Juga Terus Berubah
Ada alasan lain mengapa pendekatan jangka panjang menjadi penting. Ancaman juga berubah mengikuti perkembangan zaman dan respons pemerintah. Kelompok teroris maupun aktor yang bermusuhan dapat mempelajari sistem keamanan yang dibuat pemerintah dan kemudian mencari cara untuk menghindarinya. Karena itu, solusi yang sangat cepat dan sangat mahal belum tentu menjadi solusi yang paling efektif apabila pihak yang dihadapi dapat beradaptasi lebih cepat daripada sistem yang dibangun untuk menghadapi mereka.
Kondisi tersebut membuat kebijakan keamanan tidak dapat diperlakukan sebagai sesuatu yang selesai setelah pemerintah mengeluarkan aturan atau mengalokasikan anggaran. Kebijakan harus terus dipantau, diukur, dan dievaluasi berdasarkan perkembangan ancaman. Strategi keamanan jangka panjang membutuhkan monitoring dan kemampuan beradaptasi karena lawan juga terus mengubah taktiknya. Dengan pendekatan tersebut, pemerintah tidak hanya bereaksi terhadap kejadian, tetapi juga belajar dari hasil kebijakan yang sudah dijalankan.
Prinsip ini sebenarnya berlaku jauh di luar persoalan terorisme. Dalam dunia bisnis, misalnya, perusahaan yang menghadapi perubahan pasar tidak dapat hanya mengandalkan strategi yang pernah berhasil beberapa tahun sebelumnya. Kondisi pasar berubah, konsumen berubah, pesaing berubah, dan teknologi berkembang. Karena itu, strategi yang baik bukanlah strategi yang tidak pernah berubah, melainkan strategi yang memiliki kemampuan untuk berubah berdasarkan data dan pengalaman.
Teroris Tidak Selalu Perlu Memenangkan Perang
Kelompok teroris tidak selalu harus memenangkan perang secara militer untuk memperoleh keuntungan. Mereka dapat memperoleh keuntungan apabila serangan mereka berhasil menciptakan ketakutan, memicu krisis politik, membuat pemerintah mengambil keputusan secara berlebihan, serta mengalihkan sumber daya dalam jumlah besar. Dengan demikian, dampak sebuah serangan dapat jauh lebih besar daripada kerusakan fisik yang ditimbulkannya.
Dengan kata lain, keberhasilan sebuah serangan tidak hanya dapat diukur dari jumlah korban atau kerusakan bangunan. Jika sebuah kelompok berhasil membuat masyarakat hidup dalam ketakutan, pemerintah mengeluarkan sumber daya secara tidak proporsional, dan kebijakan negara berubah secara drastis, maka mereka telah menciptakan dampak politik dan psikologis yang jauh lebih luas. Inilah salah satu paradoks dalam menghadapi terorisme: negara harus bertindak tegas, tetapi pada saat yang sama harus berhati-hati agar responsnya tidak justru memperbesar dampak yang ingin diciptakan oleh pelaku.
Karena itu, salah satu pertanyaan penting setelah sebuah krisis bukan hanya, “Apa yang harus kita lakukan sekarang?” Pertanyaan yang sama pentingnya adalah, “Apa konsekuensi dari tindakan kita lima atau sepuluh tahun dari sekarang?” Pertanyaan kedua sering lebih sulit dijawab karena membutuhkan kemampuan untuk melihat melewati tekanan politik dan emosi sesaat. Namun, justru pertanyaan itulah yang dapat membantu sebuah negara membedakan antara respons darurat dan strategi jangka panjang.
Pelajaran dari Afghanistan
Pengalaman Afghanistan memberikan pelajaran lain mengenai pentingnya memahami konteks lokal. Pada tahap awal, operasi Amerika mengandalkan kelompok lokal Afghanistan yang bekerja bersama tim kecil penasihat Amerika serta dukungan kekuatan udara. Pendekatan tersebut relatif ringan dibandingkan dengan pembangunan institusi negara secara besar-besaran. Setelah Taliban jatuh, pendekatan tersebut kemudian berubah menjadi upaya yang lebih luas untuk membangun institusi pemerintahan dari atas ke bawah.
Persoalannya bukan sekadar apakah pembangunan institusi tersebut memiliki niat yang baik. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah pendekatan tersebut benar-benar sesuai dengan kondisi masyarakat yang hendak dibangun kembali. Sebuah negara tidak hanya terdiri dari gedung pemerintahan, aturan hukum, dan struktur birokrasi. Ada sejarah, hubungan sosial, struktur kekuasaan lokal, budaya politik, serta cara masyarakat menyelesaikan persoalan yang telah terbentuk selama puluhan bahkan ratusan tahun.
Karena itu, strategi yang berhasil di satu tempat belum tentu berhasil jika diterapkan dengan cara yang sama di tempat lain. Pendekatan “invade, overthrow, occupy, and transform” memiliki biaya yang sangat besar dan tidak mudah dijadikan model yang dapat diterapkan berulang kali. Pelajaran tersebut menunjukkan pentingnya memahami batas kemampuan sebuah negara sebelum mengambil komitmen yang sangat besar dan berjangka panjang.
Jangan Biarkan Keputusan Darurat Menjadi Keputusan Permanen
Hampir setiap negara pernah mengalami situasi ketika keputusan harus dibuat dengan cepat. Dalam kondisi seperti itu, tidak mungkin seluruh informasi tersedia dan tidak mungkin semua risiko dapat dihitung dengan sempurna. Karena itu, tindakan cepat terkadang memang tidak dapat dihindari. Namun, tindakan cepat seharusnya dipahami sebagai respons terhadap kondisi tertentu, bukan otomatis menjadi alasan untuk mempertahankan kebijakan yang sama tanpa batas waktu.
Ketika situasi sudah berubah, keputusan tersebut perlu ditinjau kembali. Tindakan yang diperlukan dalam kondisi mendesak seharusnya dievaluasi dan, ketika keadaan memungkinkan, digantikan dengan pendekatan yang lebih deliberatif. Artinya, pemerintah perlu memiliki mekanisme untuk kembali berpikir secara tenang setelah tekanan awal berlalu. Evaluasi bukan tanda kelemahan, melainkan bagian dari proses pengambilan keputusan yang sehat.
Ini merupakan pelajaran yang relevan bagi siapa pun yang berada dalam posisi mengambil keputusan. Krisis membutuhkan keberanian untuk bertindak, tetapi masa setelah krisis membutuhkan keberanian yang berbeda: keberanian untuk mengakui bahwa sebuah kebijakan mungkin perlu diperbaiki. Tidak semua keputusan yang dibuat dalam keadaan darurat harus dipertahankan selamanya. Bahkan, mempertahankan keputusan lama tanpa mengevaluasi perubahan keadaan dapat menciptakan persoalan baru yang lebih sulit diselesaikan.
Belajar Mengambil Keputusan dengan Kepala Dingin
Mungkin inilah salah satu pelajaran terbesar dari bayang-bayang panjang 9/11. Krisis dapat memaksa kita bertindak cepat, tetapi krisis tidak boleh menentukan seluruh masa depan kita. Pemerintah memang harus mampu memberikan respons ketika masyarakat menghadapi ancaman, tetapi setelah respons diberikan, diperlukan kemampuan untuk berhenti sejenak, melihat hasilnya, menghitung biayanya, dan bertanya apakah strategi yang dipilih masih merupakan pilihan terbaik.
Sebuah negara yang kuat bukan negara yang mampu menghilangkan seluruh risiko. Itu hampir mustahil dilakukan. Negara yang kuat adalah negara yang mampu memahami risiko, merespons ketika diperlukan, mengukur hasilnya, belajar dari kesalahan, dan kemudian menyesuaikan strateginya. Kekuatan bukan hanya terlihat dari kemampuan menggunakan sumber daya dalam jumlah besar, tetapi juga dari kemampuan mengetahui kapan sumber daya tersebut harus digunakan dan kapan sebuah strategi perlu dihentikan.
Keamanan bukan sekadar persoalan berapa banyak senjata, aparat, atau teknologi yang dimiliki. Keamanan juga merupakan persoalan kemampuan sebuah masyarakat untuk tetap rasional ketika menghadapi ketakutan. Ketika rasa takut mengambil alih seluruh proses pengambilan keputusan, sebuah negara dapat kehilangan kemampuan untuk membedakan antara ancaman yang harus segera dihadapi dan persoalan yang membutuhkan solusi jangka panjang.
Dan mungkin justru di situlah pelajaran paling panjang dari 9/11. Jangan sampai rasa takut terhadap sebuah ancaman membuat kita mengambil keputusan yang pada akhirnya menciptakan masalah yang lebih besar daripada ancaman itu sendiri. Dalam menghadapi krisis, keberanian bukan hanya keberanian untuk bertindak, tetapi juga keberanian untuk berpikir jernih, mengukur konsekuensi, dan mengoreksi arah ketika kenyataan menunjukkan bahwa pilihan awal ternyata tidak memberikan hasil seperti yang diharapkan.
